電力工業(yè)是關系國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應，是現(xiàn)代社會正常運轉的重要物質技術基礎。落實國家能源戰(zhàn)略，實現(xiàn)電力工業(yè)科學發(fā)展，是優(yōu)化能源結構、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要內容，對加快推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設，確保“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務完成乃至全面建成小康社會具有重要的支撐作用。實現(xiàn)電力工業(yè)的科學發(fā)展，需要有科學的、統(tǒng)一的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，當前在這方面還存在著突出的問題，需要結合政府轉變職能和市場經(jīng)濟體制改革的深化而盡快解決。
　　　
　　一、電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃亟待加強
　　　
　　2002年底，我國電力工業(yè)廠網(wǎng)分開后，政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體沒有完全到位，電力規(guī)劃沒有管住、沒有管好。《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》預測電力需求水平過低，而調整后的規(guī)劃沒有公布；《電力發(fā)展“十一五”規(guī)劃》編制了而沒有公布。“十二五”時間已過三年多，《電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃》至今仍未公布。電力規(guī)劃管理工作極其薄弱主要表現(xiàn)在：一是市場配置資源的重要作用沒有得到充分體現(xiàn)，行政管理存在著重微觀輕宏觀、重項目審批輕規(guī)劃管理的問題。二是科學的電力規(guī)劃體系不健全，電力規(guī)劃的重大問題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動修訂缺乏規(guī)范化、程序化、透明化的管理機制，規(guī)劃的科學性、權威性難以保證。三是項目前期工作缺乏科學管理機制，電力項目良性開發(fā)秩序、市場運行機制和問責制亟待建立。
　　　
　　由于統(tǒng)一規(guī)劃機制的缺失，造成了電力的無序發(fā)展，例如：電源與電網(wǎng)建設不同步、不協(xié)調。“十五”、“十一五”期間，新建煤電項目與鐵路運輸、煤炭供應等沒有協(xié)調匹配，地區(qū)性煤電運緊張問題反復出現(xiàn)；近幾年，由于風電沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，造成風電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調，使得部分地區(qū)風電裝機規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風現(xiàn)象大量出現(xiàn)。突出說明了電力規(guī)劃管理工作極其薄弱，沒有發(fā)揮規(guī)劃對電力項目投資、建設的指導作用，影響了電力工業(yè)的科學發(fā)展。
　　　
　　二、加強電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃的關鍵是轉變政府職能
　　　
　�。ㄒ唬�黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出了明確要求
　　　
　　《決定》指出：經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用�！稕Q定》在“加快轉變政府職能”中指出：科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政制度改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化。政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動的監(jiān)管，加強各類公共服務提供。

　�。ǘ�）政府要做好四個方面的職能轉變
　　　
　　根據(jù)我國能源戰(zhàn)略的新要求，要正確定位政府、市場、企業(yè)的關系，明確電力行業(yè)中應由市場發(fā)揮作用的領域、政府必須調控和監(jiān)管的領域、企業(yè)的市場地位和被監(jiān)管內容。政府要不斷加快政府轉變職能的步伐，把市場能夠做的交給市場，把自己該管的事管好，把地方政府能夠管的下放給地方政府。
　　　
　　為此，政府要做好以下四個方面的轉變：一是從偏重于對微觀經(jīng)濟活動的干預，轉到搞好宏觀調控上來。保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務；二是改變原來主要以行政指令配置電力資源的做法，逐步落實市場在資源配置起決定性作用的實現(xiàn)形式，建立健全市場機制，運用經(jīng)濟手段、經(jīng)濟政策、經(jīng)濟法規(guī)和必要的行政手段調控電力工業(yè)的發(fā)展和運行。三是從主要適應國有經(jīng)濟發(fā)展電力轉到適應公有制為主體、混合所有制經(jīng)濟共同發(fā)展電力；四是從過多的行政性審批，轉到強化戰(zhàn)略與規(guī)劃的制定、管理，同時創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境上來。保障規(guī)劃科學、市場公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，彌補市場失靈。
　　　
　　三、建議
　　　
　　電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設的重要指導，科學規(guī)劃是電力工業(yè)實現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證，對于提高電力工業(yè)發(fā)展質量、效率和效益至關重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實施是政府宏觀管理的重要內容，也是國家宏觀調控的重要手段。為了加強電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃，提出以下建議。
　　　
　　（一）建立健全科學的電力規(guī)劃體系
　　　
　　1、建立統(tǒng)一有效的完整的電力規(guī)劃體系
　　　
　　科學完整的電力發(fā)展規(guī)劃的體系由不同規(guī)劃階段的規(guī)劃（五年規(guī)劃、中長期規(guī)劃）、不同規(guī)劃對象的規(guī)劃（總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃）和不同層級的規(guī)劃（全國規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、省級規(guī)劃）所組成。要堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理的原則，確立統(tǒng)一有效、層次分明、功能清晰、相互銜接的規(guī)劃體系。
　　　
　　電力中長期規(guī)劃指導電力五年規(guī)劃
　　　
　　電力發(fā)展中長期規(guī)劃及其發(fā)展目標需要由電力五年規(guī)劃逐步實施，所以電力五年規(guī)劃是電力中長期發(fā)展規(guī)劃的具體安排。換句話說，電力五年規(guī)劃必須在電力中長期規(guī)劃的指導下來編制，而不能違背中長期電力發(fā)展規(guī)劃規(guī)定的發(fā)展目標、方針和原則。當然，電力五年規(guī)劃實施過程中，電力工業(yè)外部環(huán)境和內部條件發(fā)生了重大變化，或發(fā)現(xiàn)了中長期規(guī)劃中沒有預料到的重大問題，應實事求是地反過來調整中長期電力發(fā)展規(guī)劃。至于電力年度綜合計劃，必須在電力五年規(guī)劃的指導下來制定，沒有好的五年規(guī)劃，年度綜合計劃也不可能編好。
　　　
　　電力總體規(guī)劃指導專項（業(yè)）規(guī)劃
　　　
　　電力發(fā)展規(guī)劃本身是國家能源規(guī)劃的專項規(guī)劃，但對于電力工業(yè)發(fā)展來說，它又是電力工業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃。電源（包括常規(guī)能源、新能源和可再生能源發(fā)電電源）規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃是電力發(fā)展規(guī)劃中有機銜接、相互協(xié)調、經(jīng)過優(yōu)化后的專項規(guī)劃。電源規(guī)劃應進行技術經(jīng)濟比較,提出多個可供選擇的電源建設方案；電網(wǎng)規(guī)劃應結合電源規(guī)劃方案,對不同的電網(wǎng)規(guī)劃方案進行技術經(jīng)濟比較,提出推薦的電網(wǎng)規(guī)劃方案。電力發(fā)展規(guī)劃推薦的電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃方案是在生態(tài)環(huán)境、社會影響、技術和經(jīng)濟等綜合評價的基礎上提出的，能夠保證資源的優(yōu)化配置和電源、電網(wǎng)的協(xié)調發(fā)展，因而具有科學性、協(xié)調性和權威性。
全國電力發(fā)展規(guī)劃指導地區(qū)電力發(fā)展規(guī)劃
　　　
　　地區(qū)（區(qū)域、省級）電力發(fā)展規(guī)劃應在全國電力發(fā)展規(guī)劃的指導下，利用地方掌握的社會資源，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，因地制宜確定本地區(qū)的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃。全國電力發(fā)展規(guī)劃應是戰(zhàn)略性、方向性、框架性的規(guī)劃，而地區(qū)電力發(fā)展規(guī)劃則應當更具體、更具有可操作性。全國和地區(qū)電力發(fā)展規(guī)劃相互銜接，共同構成一個科學有序、合理分工、有機銜接的規(guī)劃體系。正確處理中央與地方的關系，做好全國電力發(fā)展規(guī)劃與地區(qū)電力發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調，是規(guī)劃管理中的一個重要問題。
　　　
　　電力發(fā)展規(guī)劃要與相關行業(yè)、地區(qū)規(guī)劃相銜接
　　　
　　電力是二次能源，電力發(fā)展規(guī)劃既要統(tǒng)籌深入研究電力的上下游及相關行業(yè)的綜合協(xié)調，又要將電力規(guī)劃項目用地、用水以及生態(tài)環(huán)境保護等納入國家的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃及相關規(guī)劃，實現(xiàn)電力與相關行業(yè)和所在地區(qū)經(jīng)濟社會環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，以實現(xiàn)全社會成本最低。
　　　
　　2、開放、民主、協(xié)作的管理體系
　　　
　　高度重視規(guī)劃對電力行業(yè)發(fā)展的指導作用，加強政府對電力規(guī)劃研究的組織、領導和管理工作，建立行業(yè)協(xié)會、電力企業(yè)、科研部門、裝備制造業(yè)、專家學者和社會公眾等廣泛參與，涵蓋發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃、計劃及后評估的科學規(guī)劃管理體系，制定統(tǒng)一的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
　　　
　　目前，宜充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、大型電力企業(yè)集團以及科研設計等現(xiàn)有的規(guī)劃研究力量，充分吸取專家、學者和社會公眾意見，建立健全政府主管部門指導下相互協(xié)調合作的電力規(guī)劃研究協(xié)作體系。加強與新能源、煤炭、運輸、裝備以及高載能行業(yè)等上下游行業(yè)之間的學術聯(lián)系和研討，重視推進煤電高效清潔和煤電運綜合平衡研究，做到與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃有機銜接。
　　　
　　作為國家能源局內部的司局，既要有明確的職責分工，也要有必要的統(tǒng)籌協(xié)調，保證發(fā)布的各類規(guī)劃不是代表部門利益而是代表國家利益的規(guī)劃，是相互協(xié)調、相互銜接的規(guī)劃。
　　　
　�。ǘ�）創(chuàng)新電力發(fā)展規(guī)劃管理機制
　　　
　　制定詳細的規(guī)范的前期研究、編制、聽證、審批、公布、中期評估、滾動修訂和后評估等工作程序。在科學、民主的氛圍中，主管部門依照工作程序，按期組織相關機構或通過研究項目招投標，開展規(guī)劃研究、制定規(guī)劃，并定期對電力規(guī)劃進行滾動調整；建立規(guī)劃審批和公布機制，電力工業(yè)五年規(guī)劃和年度滾動調整規(guī)劃要依法上報國務院審批；經(jīng)國務院審批通過后的規(guī)劃，要依照工作程序及時向社會公布。建立規(guī)劃制定、實施的問責制。
　　　
　�。ㄈ�）規(guī)劃管理要結合政府職能轉變和市場化改革的不斷深化而不斷完善
　　　
　　1、國家應盡快制定《規(guī)劃法》，從法律層面上對規(guī)劃的地位和作用加以明確。
　　　
　　2、國家能源局及省級能源主管部門作為電力統(tǒng)一規(guī)劃的責任主體，要管好自己該管的事，優(yōu)化政府宏觀調控，切實抓好電力發(fā)展規(guī)劃包括制定和實施在內的管理工作。
　　　
　　當前，要需要重視解決的問題，一是克服“有了能源規(guī)劃可以不要電力規(guī)劃”、“有了電源規(guī)劃或電網(wǎng)規(guī)劃就可以替代電力發(fā)展規(guī)劃”等忽視電力發(fā)展規(guī)劃重要作用的錯誤認識。這些錯誤認識客觀上起到了肢解、取消電力發(fā)展規(guī)劃的作用。二是在電力發(fā)展規(guī)劃管理中，要特別注意電源規(guī)劃（包括新能源發(fā)電規(guī)劃和傳統(tǒng)能源發(fā)電規(guī)劃）和電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調統(tǒng)一。非水可再生能源發(fā)電規(guī)劃要摒棄僅以資源論規(guī)劃的觀點，深入研究電力市場，落實輸送、消納，防止電力無序發(fā)展，提高電源、電網(wǎng)作為整體優(yōu)化的協(xié)同性，減少水能、風能等資源浪費。三是解決由于電力發(fā)展規(guī)劃工作啟動晚、公布遲，而省級電力規(guī)劃公布早于全國電力規(guī)劃，而導致省級電力規(guī)劃目標與全國電力規(guī)劃目標不銜接的問題。
　　　
　　3、從電力規(guī)劃研究支撐的組織體系來看，很有必要通過重組劃轉或新建獨立、客觀、公正的電力規(guī)劃研究中心，作為國家能源局直屬事業(yè)單位，在政府主管部門的領導下，具體承擔電力規(guī)劃研究的組織協(xié)調、重大問題的調查研究，支撐國家規(guī)劃和重大決策。
　　　
　　4、在政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體到位及電力市場機制基本健全的條件下，按照市場配置資源起決定性作用的改革方向，建議政府從“十三五”開始，逐步退出電力投資項目的核準制，國家規(guī)劃內的電源項目實行公開招投標制，通過市場競爭方式選擇投資主體；國家規(guī)劃內的電網(wǎng)項目實行備案制；電源存量競價上網(wǎng)和用戶選擇用電，構建中國特色的電力市場運行模式。同時，政府要在項目的投資運營全過程中加強市場監(jiān)管。